CONSILIUL LEGISLATIV

Aviz nr. 1109 / 2015

Dosar nr. 1169 / 2015

AVIZ

referitor la propunerea legislativă privind votul prin corespondenţă, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul electoral

Analizând propunerea legislativă privind votul prin corespondenţă, precum şi modificarea şi completarea unor acte normative în domeniul electoral, transmisă de Secretarul General al Senatului cu adresa nr.B 522 din 14.10.2015,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art.2 alin.(1) lit.a) din Legea nr.73/1993, republicată şi al art.46(2) din Regulamentul de organizare şi funcţionare a Consiliului Legislativ,

Avizează favorabil propunerea legislativă, cu următoarele observaţii şi propuneri:

1. Propunerea legislativă are ca obiect de reglementare stabilirea cadrului legal referitor la exprimarea opţiunii de vot prin corespondenţă, ca modalitate alternativă de exercitare a dreptului la vot, pe lângă cea constând în votarea în cadrul secţiilor de votare,  în scopul înlesnirii posibilităţii de participare la alegeri a cetăţenilor.

De asemenea, se propun intervenţii legislative asupra mai multor acte normative care reglementează sistemul de vot aplicabil alegerilor din România.

Intervenţiile legislative propuse urmăresc implementarea unui sistem de vot care să elimine posibilitatea încălcării drepturilor electorale ale cetăţenilor români care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate.

Prin conţinutul său normativ, proiectul face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art.73 alin.(3) lit.a) din Constituţia României, republicată, iar în aplicarea dispoziţiilor art.75 alin.(1), din Legea fundamentală, prima Cameră sesizată este Senatul.

2. Precizăm că alte trei propuneri legislative având ca obiect de reglementare organizarea şi desfăşurarea votului prin corespondenţă au fost avizate în cursul acestui an de Consiliul Legislativ, cu Avizele nr.574/2015, nr.576/2015 şi nr.623/2015, toate cele trei propuneri legislative aflându-se în lucru la comisiile permanente ale Senatului.

Ca urmare, pentru o mai bună sistematizare a conţinutului normativ al actului şi având în vedere că anumite soluţii sunt identice în proiectele menţionate mai sus, este recomandat ca toate propunerile cu acest obiect de reglementare să fie dezbătute concomitent, asigurându-se corelarea soluţiilor legislative propuse.

3. Conform doctrinei, votul prin corespondenţă este metoda de exercitare a dreptului de vot potrivit căreia buletinele de vot sunt transmise prin poştă către alegătorii din străinătate care s-au înregistrat, sunt completate şi returnate, prin poştă, în ţară^[1].

De asemenea, în urma activităţii de documentare pe tema votului prin corespondenţă în unele state din Europa, s-a constatat că, în general, votul prin corespondenţă presupune realizarea următoarelor etape^[2]: înregistrarea alegătorilor, expedierea buletinului de vot, votarea şi expedierea votului, verificarea şi numărarea voturilor.

a) Înregistrarea alegătorilor presupune solicitarea, din partea acestora, de a-şi exercita dreptul prin corespondenţă. Modalitatea de înregistrare diferă de la un stat la altul, însă regula este completarea unui formular de înscriere în listele electorale (oferit la misiunile diplomatice, la un birou special din ţară sau accesibil on-line) care trebuie depus fie la misiunea diplomatică a statului de origine din statul gazdă, fie la secţia de votare din ţară, în a cărei rază îşi are reşedinţa, fie la un birou special din ţară (în cazul când nu mai are reşedinţă). De obicei, formularul conţine datele personale şi de identificare ale solicitantului, adresa de domiciliu şi de reşedinţă. Unele state solicită şi prezentarea copiei autentificate a paşaportului care să ateste deţinerea cetăţeniei statului. Funcţionarii electorali, în baza registrelor de evidenţă a populaţiei din ţară, după verificarea documentelor înregistrare, alcătuiesc listele finale ale alegătorilor care vor vota prin corespondenţă şi radiază alegătorii de pe listele electorale din ţară. Durata perioadei de înregistrare variază în funcţie de stat, aceasta poate dura între 2 şi 8 luni înainte de data alegerilor, având ca termen final ultima săptămână sau lună înainte de ziua alegerilor.

b) Expedierea buletinului de vot se face cu cel puţin două săptămâni înainte de ziua alegerilor, alegătorului i se expediază următorul pachet de documente: buletinul de vot, instrucţiunile privind procedura de exprimare a votului, certificatul de alegător sau un formular standardizat care să ateste identitatea alegătorului, un plic interior din hârtie netransparentă şi un plic exterior, pe care este imprimată adresa celei mai apropiate misiuni diplomatice. În unele ţări, în pachet este inclusă şi o informaţie scurtă despre ofertele electorale ale concurenţilor electorali. Pachetul se expediază fie alegătorului (prin poşta obişnuită, cu confirmare de primire), la adresa indicată de acesta în formularul de înscriere, fie la misiunea diplomatică (prin poşta diplomatică), de unde acesta este ridicat de alegător după ce este contactat de misiune.

c) Votarea şi expedierea votului. Urmând instrucţiunile de votare, alegătorul îşi expune opţiunea în buletinul de vot şi pune buletinul în plicul interior. Acest plic se sigilează şi este introdus împreună cu copia actului de identitate sau un formular standardizat care să ateste identitatea alegătorului în plicul exterior, care de asemenea este sigilat. Alegătorul semnează cel de-al doilea plic şi-l expediază prin poştă la adresa indicată pe plicul exterior. Experienţa statelor care folosesc votul prin corespondenţă reliefează faptul că toate cheltuielile poştale de returnare a votului pot fi achitate atât de alegător, cât şi de misiunea diplomatică. Buletinul de vot trebuie să ajungă la misiunea diplomatică până la data de desfăşurare a alegerilor. Buletinele de vot primite mai târziu sunt anulate.

d) Verificarea şi numărarea voturilor. La primirea pachetului cu votul alegătorului, în primul rând misiunea diplomatică verifică autenticitatea plicului exterior şi prezenţa semnăturii alegătorului după care deschide pachetul exterior. În cea de-a doua etapă, este verificată existenţa certificatului de alegător (formularului) şi sunt confruntate datele înscrise în certificat (formular) cu informaţiile cuprinse în listele electorale. Dacă nu au fost găsite diferenţe, funcţionarul electoral notează în listele electorale despre exercitarea votului alegătorului şi pune plicul interior într-o urnă de vot specială. În ziua alegerilor, plicurile sunt desigilate, buletinele de vot sunt numărate, iar rezultatele numărării sunt consemnate într-un protocol de totalizare a rezultatelor. Toate documentele sunt expediate către autoritatea electorală centrală din ţară.

4. În ceea ce priveşte legislaţia şi practica unor state membre ale Uniunii Europene cu privire la votul prin corespondenţă, exemplificăm următoarele:

a) În Regatul Unit, conform informaţiilor oficiale prezentate pe pagina de internet a guvernului britanic^[3], oricine poate aplica pentru a vota prin corespondenţă fără a fi nevoie de o motivaţie. De asemenea, se poate vota prin corespondenţă dacă locuieşti în Regatul Unit sau dacă votezi din străinătate.

Se poate aplica pentru a vota prin corespondenţă pentru un singur scrutin la o dată anume, pentru o perioadă specifică sau permanent.

Conform informaţiilor legale^[4], votul prin corespondenţă este o modalitate de a vota uşoară şi convenabilă dacă nu poţi ajunge la centrul de votare. În cele ce urmează, este explicată procedura de a vota prin corespondenţă.

În Anglia, Scoţia şi Ţara Galilor, doar alegătorii care sunt (sau vor fi) înregistraţi individual au dreptul de a aplica pentru a vota prin corespondenţă.

Pentru mai multe informaţii, trebuie contactat Biroul de Înregistrări electorale local.

După înregistrare, se completează un formular de aplicare pentru a vota prin corespondenţă. După completarea formularului, acesta trebuie să fie printat, semnat şi trimis înapoi la Biroul de Înregistrări electorale local.

Formularul de aplicare trebuie să fie semnat personal, deoarece Biroul de Înregistrări electorale are nevoie de o copie a semnăturii din motive de securitate. Acest procedeu e mai puţin convenabil decât cel online, dar ajută la asigurarea securităţii votului şi se foloseşte pentru a preveni frauda electorală. Votul prin corespondenţă poate fi trimis la adresa de acasă sau la orice altă adresă specificată. Voturile prin corespondenţă pot fi trimise în străinătate, dar trebuie luat în calcul dacă este suficient timp pentru primirea şi trimiterea înapoi a buletinului de vot până în ziua alegerilor.

b) În Germania, conform Legii electorale federale nr.23/1993^[5], votul prin corespondenţă poate fi utilizat de către alegătorii germani care trăiesc în străinătate sau care călătoresc în străinătate în ziua alegerilor. Persoanele care doresc să voteze prin corespondenţă trebuie să formuleze o cerere de eliberare a unei cărţi de alegător. Cărţile de alegător vor fi însoţite de un buletin de vot pentru respectiva circumscripţie, un plic pentru buletinul de vot, un plic pentru returnarea corespondenţei pe care sunt inscripţionate adresa la care trebuie trimis buletinul de vot, autoritatea locală sau municipală care a emis cartea de alegător, numărul cărţii de alegător sau al districtului electoral şi un fluturaş de informare pentru votul prin corespondenţă.

c) În Belgia, potrivit Legii nr.49/2002^[6] privind modificarea Codului electoral în vederea acordării dreptului de vot cetăţenilor belgieni cu reşedinţa în străinătate pentru alegerea Parlamentului, belgienii care se află în străinătate pot vota prin corespondenţă.

Astfel, cetăţenii belgieni înscrişi în registrele de evidenţă a populaţiei deţinute de misiunile diplomatice şi consulare au obligaţia de a vota. Acestora li se trimite prin poşta diplomatică sau consulară un plic electoral care conţine documentele necesare în vederea exercitării votului prin corespondenţă.

d) În Franţa, conform Codului electoral^[7] şi Ordonanţei nr.936/2009 privind alegerea deputaţilor de către cetăţenii francezi stabiliţi în afara graniţelor ţării, cetăţenii francezi pot vota la un birou de vot sau prin corespondenţă, fie prin plic poştal, fie prin vot electronic, cu respectarea secretului votului şi corectitudinii scrutinului. Un decret dat de Consiliul de Stat fixează modalităţile exacte de aplicare.

În concluzie, există câteva avantaje şi dezavantaje ale votului prin corespondenţă^[8]. Printre avantajele votului prin corespondenţă, putem enumera: costuri financiare şi administrative relativ mici, ca urmare a numărului redus de personal implicat şi a calculului exact al buletinelor de vot ce urmează a fi tipărite; facilitarea participării la alegeri a tuturor cetăţenilor migranţi; creşterea ratei de participare la vot.

Printre dezavantajele votului prin corespondenţă s-ar putea afla următoarele: riscul de fraudare a votului prin corespondenţă, acesta având un grad de securitate şi transparenţă mai redus decât votul direct; expedierea de solicitări pentru obţinerea buletinului de vot din partea unor persoane false sau persoane aflate în detenţie, instituţii medicale specializate etc.; furtul de buletine de vot înainte de a fi expediate către alegător; interceptarea şi modificarea sau distrugerea buletinelor de vot semnate etc.; costul votului pentru alegător, în cazul când acesta suportă cheltuielile poştale pentru returnarea buletinului de vot.

5. Având în vedere implicaţiile pe care le va genera adoptarea propunerii legislative asupra bugetului de stat, devin incidente prevederile art.111 alin.(1) teza a doua din Constituţie, potrivit cărora solicitarea unei informări din partea Guvernului este obligatorie.

6. a) Ca observaţie de ordin general asupra soluţiilor preconizate,  subliniem că, potrivit art.6 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă.

De asemenea, soluţiile pe care le cuprinde noua reglementare trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne.

În concordanţă cu aceste deziderate, dispoziţiile art.31 din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, impun ca instrumentul de motivare să prezinte cerinţele care reclamă intervenţia normativă – cu referire specială la insuficienţele şi neconcordanţele reglementărilor în vigoare, principiile de bază şi finalitatea reglementării propuse, cu evidenţierea elementelor noi – şi să cuprindă secţiuni distincte privind impactul financiar asupra bugetului general consolidat, impactul asupra sistemului juridic, subliniind implicaţiile asupra legislaţiei în vigoare, consultările derulate în vederea elaborării prezentei propuneri, precum şi măsurile de implementare, respectiv modificările instituţionale pe care le presupune aplicarea noului act normativ. În acest sens, precizăm şi faptul că Expunerea de motive nu face nicio referire la intervenţiile legislative care se aduc prin proiect asupra actelor normative care reglementează sistemul de vot aplicabil alegerilor din România, cu atât mai mult cu cât abrogarea unor prevederi referitoare la listele electorale suplimentare utilizate în secţiile de votare din străinătate prevăzute la art.51 din Legea nr.208/2015 ar urma să se aplice de la 1 ianuarie 2018.

Amintim, de asemenea, opinia Curţii Constituţionale exprimată în Decizia nr.682/2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.743 din 11 iulie 2012, potrivit căreia „Jurisprudenţa şi documentele examinate relevă instabilitatea legislaţiei româneşti în materie electorală, în contradicţie cu principiile statului de drept, existenţa unor deficienţe ale sistemului electoral actual, necesitatea modificării legislaţiei electorale şi faptul că aceasta trebuie să aibă o solidă fundamentare, respectiv să se concretizeze într-un act complex – un cod electoral, precum şi faptul că modificarea trebuie să respecte principiul securităţii juridice[…].

Curtea constată în acest sens că dispoziţiile art.6 din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată, cu modificările ulterioare, instituie obligaţia fundamentării actelor normative. […].

Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuţie determină încălcarea prevederilor din Constituţie cuprinse în art.1 alin. (5) […]. Curtea a constatat  şi a subliniat în repetate rânduri necesitatea fundamentării actului de legiferare, precum şi a realizării unui demers legislativ complex în materie electorală”.

b) Referitor la votul prin corespondenţă, este de analizat dacă acest sistem de vot nu ar putea fi implementat şi pentru cetăţenii din ţară, nu doar pentru cei care au domiciliul sau reşedinţa în afara ei.

Precizăm şi faptul că expresia „votul prin corespondenţă” nu este definită în cadrul proiectului, aspect care are drept consecinţă îngreunarea înţelegerii şi aplicării normelor electorale.

c) Semnalăm că numeroase norme din proiect prevăd obligaţii care trebuie respectate, fără însă a se stabili şi sancţiunea în cazul nerespectării lor. Ca exemplu, menţionăm normele de la art.3, care stabilesc atât obligaţii care trebuie respectate, cât şi operaţiuni care sunt interzise, fără a fi reglementată şi o responsabilitate în cazul nerespectării sau încălcării respectivelor prevederi.

7. Potrivit exigenţelor de tehnică legislativă, sub titlu trebuie introdusă formula introductivă prevăzută la art.42 alin.(2) din Legea nr.24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, după cum urmează:

„Parlamentul României adoptă prezenta lege.”

8. La art.2, sugerăm să se analizeze dacă, prin reglementarea exercitării dreptului de vot prin corespondenţă doar pentru cetăţenii cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate şi excluderea cetăţenilor români cu domiciliul în ţară, nu se aduce atingere prevederilor art.16 din Constituţie, având în vedere faptul că oricare cetăţeni, indiferent de domiciliu, se poate afla, în ziua alegerilor, în imposibilitatea de a ajunge la secţia de votare.

9. La art.3 alin.(4), sugerăm, de asemenea, să se analizeze dacă reglementarea obligaţiei alegătorului de a respecta caracterul secret al votului este de natură a garanta libera exprimare a votului, fără influenţă din partea altor persoane, în lipsa unei sancţiuni exprese.

10. La art.4 alin.(1), având în vedere definiţia de la art.2, sintagma „cu domiciliul sau reşedinţa în străinătate” se va elimina ca superfluă.

De asemenea, pentru a asigura normei un caracter imperativ, având în vedere că votul prin corespondenţă se exercită numai dacă alegătorul face această solicitare, sintagma „se poate înscrie în Registrul electoral” trebuie reformulată, deoarece actualmente poate crea impresia că înscrierea pentru exercitarea votului prin corespondenţă este facultativă.

La alin.(2), pentru precizia normei de trimitere, sintagma „prevăzut la alin.(1)” se va scrie sub forma „prevăzut la alin.(1) lit.b)”.

Referitor la soluţia de la alin.(5), semnalăm că norma propusă nu are în vedere posibilitatea ca alegerile pentru Camera Deputaţilor şi Senat sau cele pentru Preşedintele României să se desfăşoare în alte perioade ale anului, situaţie foarte probabilă având în vedere posibilitatea prelungirii sau scurtării mandatului respectivilor aleşi.

De exemplu, în caz de deces al Preşedintelui României, sau în caz de dizolvare a Parlamentului, perioadele prevăzute la alin.(5) al art.4 nu mai pot fi respectate.

11. La art.5 alin.(5), deoarece titlul Legii nr.208/2015 a mai fost redat anterior la art.4 alin.(7), recomandăm eliminarea acestuia.

12. La art.9 alin.(1) lit.b), pentru rigoarea redactării, expresia  „lit.b) –c)” se va scrie sun forma „lit.b) şi c)”.

13. La art.10 alin.(3), pentru rigoarea exprimării, trebuie utilizată sintagma „Plicul exterior este autoadresat şi este prevăzut”.

14. La art.12 alin.(1), pentru claritatea normei, expresia   „trimiterea plicurilor exterioare” trebuie înlocuită cu sintagma „trimiterea documentelor prevăzute la art.10 alin.(1)”.

La alin.(2), norma trebuie reformulată, deoarece nu este suficient de clară. De asemenea, trebuie revăzute normele de trimitere, deoarece trimiterea la alin.(2) este greşită.

Totodată, precizăm că proiectul nu conţine reglementări pentru al doilea tur de scrutin în cazul alegerilor pentru Preşedintele României.

15. La art.13 alin.(3), deoarece conform normelor de tehnică legislativă instituţia derogării operează de la un act normativ la altul, este necesară folosirea instituţiei exceptării, specifică situaţiilor care operează în cadrul aceluiaşi act normativ. Se impune, de aceea, reformularea corespunzătoare a textului.

16. La art.14 alin.(5), pentru a asigura normei claritatea necesară, sugerăm reformularea sintagmei „a asigura livrarea acestora până cu 3 zile înaintea datei votării, inclusiv”, care poate crea confuzii.

17. La art.17, semnalăm că în cadrul alin.(1) există două enumerări marcate cu lit.e). Ca urmare, este necesar ca ultimele 2 enumerări să fie marcate cu lit.f), respectiv g).

18. La art.21 alin.(5), pentru corectitudinea normei de trimitere, abrevierea „alin.(3)” se va înlocui cu abrevierea „alin.(4)”, observaţie valabilă şi pentru art.22 alin.(2)

19. Pentru părţile dispozitive ale punctelor art.25 - 27 prin care se modifică şi/sau completează prevederi ale actelor normative care reglementează sistemul de vot aplicabil alegerilor din România, în funcţie de situaţia concretă, propunem utilizarea următoarelor formulări generice:

- Alineatul (…) al articolului … se modifică şi va avea următorul cuprins:

- După alineatul (…) al articolului … se introduce un nou alineat, alin.  (…) cu următorul cuprins:

- La articolul…alineatul  (…) litera …) se modifică şi va avea următorul cuprins:

- La articolul…alineatul  (…) după litera …) se introduce o nouă literă, lit. …) cu următorul cuprins:

20. La art.25, pct.3, semnalăm că în  structura alin.(2) al art.33 care urmează a fi completat, există deja litera h), astfel că se impune marcarea corespunzătoare a textului.

La pct.5, pentru concizia normei, propunem reformularea părţii dispozitive, astfel:

„5. La articolul 51 alineatul (3) litera a) şi alineatele (5) şi (6) se abrogă.”

La pct.9, având în vedere că se modifică doar primul alineat al art.96, textul trebuie precedat numai de cifra „(1)”.

Reiterăm această observaţie pentru toate situaţiile similare din proiect.

21. La art.26, deoarece se prevăd atât modificări, cât şi completări asupra actului normativ de bază, sintagma „se modifică după cum urmează”, din cadrul părţii introductive, se va înlocui cu sintagma „se modifică şi se completează după cum urmează”.

Reiterăm această observaţie şi pentru partea introductivă a art.27.

La pct.3 al art.26, la norma propusă pentru art.51 alin.(1) lit.g), pentru rigoare normativă, sugerăm ca sintagma „conform art.2 alin.(1) lit.b)” să se redea sub forma „conform prevederilor art.2 alin.(1) lit.b)”.

PREŞEDINTE

dr. Dragoş ILIESCU

Bucureşti

Nr.1109/16.10.2015

---

[1]Revista Expert electoral nr.4/2014, p.53.

[2]Pentru mai multe informaţii a se vedea ”Voting from abroad - The International IDEA Handbook ”http://www.idea.int/publications/voting_from_abroad/upload/Voting_from_abroad.pdf.

[3]https://www.gov.uk/voting-in-the-uk/postal-voting

[4]http://www.aboutmyvote.co.uk/how-do-i-vote/voting-by-post

[5]http://www.bundeswahlleiter.de/en/bundestagswahlen/downloads/rechtsgrundlagen/bundeswahlgesetz_engl.pdf

[6]http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/loi_a.pl?=&sql=(text+contains+(''))&rech=1&language=fr&tri=dd+AS+RANK&numero=1&table_name=loi&F=&cn=1894041230&caller=image_a1&fromtab=loi&la=F&pdf_page=1&pdf_file=http://www.ejustice.just.fgov.be/mopdf/2002/05/08_1.pdf

[7]http://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do;jsessionid=D7F9E85BE275B10958758E3EAB955385.tpdila17v_3?idSectionTA=LEGISCTA000020931702&cidTexte=LEGITEXT000006070239&dateTexte=20151015

[8]Pentru mai multe informaţii a se vedea ”Voting from abroad - The International IDEA Handbook ”http://www.idea.int/publications/voting_from_abroad/upload/Voting_from_abroad.pdf.